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中国如何履行 《巴塞尔公约》 ——访巴塞尔公约亚太区

发布时间:2020-06-23 14:58:05   来源:郑挺颖 刘国伟    浏览次数:306

◎本刊记者  郑挺颖  刘国伟


《巴塞尔公约》自1989年诞生以来,为全球危险废物和其他废物的有序、安全转移与处置立下汗马功劳。为进一步了解我国的履约情况以及未来趋势,《环境与生活》杂志就此连线采访了清华大学环境学院教授、巴塞尔公约亚太区域中心执行主任李金惠,以及该中心综合办公室常务副主任段立哲女士、杨舒琰助理。

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清华大学环境学院教授、巴塞尔公约亚太区域中心执行主任李金惠


《环境与生活》:巴塞尔公约如何规范固体废物的进出口?一次合法的废物越境转移必须符合哪些条件?


李金惠:为控制全球危险废物和其他废物的越境转移,巴塞尔公约制定了管控程序和要求。其中,最重要的就是事先知情同意程序。首先,公约要求尽量减少废物的越境转移,出口国没有技术能力和必要的设施或适当的处置场所无害化处置(包括回收利用和最终处置)某一类废物,或者进口国需要有关废物作为再循环或回收工业的原材料的情况下,废物的越境转移才被许可。其次,程序规定,出口国需要向进口国和过境国发送书面通知,内容包括危险废物的种类、数量、危险特性、出口企业和接收企业、转移路线、过境地点、处置方式等详细信息。再次,出口国只有得到进口国和过境国的全部书面同意后,才能启动越境转移,每次装运必须伴有转移文件。最后,处置企业完成废物处置后,需向出口国发出确认书,确认按照契约处置完毕。书面通知程序必须是所涉缔约方官方职能部门之间的通讯,其他机构一律不具备法律效力。


明确了出口国的责任和进口国的权利。对于出口国,公约明确规定各国都有义务就近减量和处理各自产生的危险废物和其他废物;要求禁止向非缔约方、禁止此类废物进口的缔约方、预计无能力无害化处置的缔约方,以及南纬60度以南的区域(南极洲)出口废物;对于无法按通知书的契约条件完成的越境转移,如果没有替代方案,出口国要确保将废物运回国内。对于进口国,公约充分确认各国有权禁止外国危险废物和其他废物进入本国领土,允许各国立法对危险废物定义、名单以及适用的越境转移程序进行修改并通知公约秘书处。一般而言,废物的产生者是废物处理处置责任人,但是公约规定出口缔约方政府职能部门是出口废物的第一责任人,所以各缔约方都很审慎对待废物的出口活动,因为废物越境转移和处理处置过程存在较大的环境风险。值得关注的是“对巴塞尔公约修正”即禁运修正案(简称“修正案”)历时25年磋商,已于2019年12月5日起对批准修正案的国家生效,禁止附件七国家(属于经合组织、欧共体成员的缔约方和其他国家,列支敦士登)以任何目的向非附件七国家出口危险废物,迈出了禁止发达国家向发展中国家越境转移危险废物的重要一步,有力推动了公约将废物越境转移降至最低这一核心目标的实现。


此外,强调防止和打击废物非法运输。若是没有依据公约规定执行事先知情同意程序,通过伪造、谎报或欺诈而取得有关国家的同意,与转移文件所列材料不符的越境转移,或者违反本公约以及国际法的一般原则造成危险废物或其他废物的蓄意处置(如倾卸)等,都被视为非法运输。公约规定,出现非法越境转移后,应由出口者或处置者或必要时由进口国将相关废物进行环境无害化处置。同时,公约要求各国采取适当措施防止和惩办非法运输,并在区域和全球问题上通力合作。废物非法越境转移就是犯罪,不是仅仅承担经济处罚责任。


《环境与生活》:请您简要介绍一下巴塞尔公约的运行机制。


杨舒琰:在运行机制方面,缔约方大会是巴塞尔公约的最高议事机构,主要任务是通过定期组织缔约方大会讨论和处理公约实施过程中的重大问题,落实公约提出的各项措施和规定,并作出相应决定。根据1992年通过的缔约方大会议事规则,缔约方大会的常规会议每2年举行一次。


为更好地执行公约,缔约方大会设立了一些附属机构,主要包括扩大主席团、不限成员名额工作组和促进履约和遵约机制委员会。扩大主席团由缔约方大会前次主席团的5名成员和本次主席团的5名成员共同组成,核心职责是在两次缔约方大会会议之间为秘书处制定一般政策和行动指南,为秘书处准备会议文件并为其处理其他事项提供指导。不限成员名额工作组作为缔约方大会的有效补充,主要负责协助缔约方大会审查由前次缔约方大会通过的各项决定的执行情况,并为缔约方大会下一次会议的召开做准备。促进履约和遵约机制委员会是公约重要的附属机构,委员会成员由各缔约方提名,依据联合国5个区域的公平地域代表原则,经缔约方大会选举产生,主要任务是调查各缔约方面临的履约和遵约困难的根源,帮助各缔约方解决困难。


此外,1992年缔约方大会第一次会议指定联合国环境规划署作为巴塞尔公约的常设秘书处,由联合国环境规划署执行主任按照缔约方大会决定设置秘书处结构。1993年,公约秘书处在日内瓦正式成立。


在国家层面,履行巴塞尔公约的职能部门由联络点(focal point)和主管部门(competent authority)构成。缔约方联络点(缔约方政府指定的一个政府部门)负责与公约秘书处和各相关国家的通讯往来。缔约方依据管辖范围,可指定1个或者数个主管部门,负责各自范围内危险废物和其他废物越境转移的许可等履约事项。一般而言,缔约方都会建立政府间协调机制来推进巴塞尔公约履约工作,除环境部门外,其他相关政府部门包括海关、工业行业管理部门、经济主管部门、交通部门等。


《环境与生活》:巴塞尔公约亚太区域中心是如何运作的?


段立哲:巴塞尔公约第14条规定,应根据各区域和次区域的具体需求,建立区域或次区域培训和技术转让中心,目的是促进该区域的危险废物和其他废物的管理,使其产生量减至最低限度。

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巴塞尔公约亚太区域中心综合办公室常务副主任段立哲女士


为帮助发展中国家提高对危险废物和其他废物的管理和处置技术水平,缔约方大会在第一次和第二次会议上均提出建立各区域的培训和技术转让中心的问题。


截至目前,巴塞尔公约在全球共批准建立了14个区域中心和协调中心,均设在发展中国家,这些中心已被公认是促进公约实施的重要机制。巴塞尔公约亚太区域中心是全球14个巴塞尔公约区域和协调中心之一。


2011年,经国务院授权,时任环境保护部周生贤部长(代表中国政府)与巴塞尔公约秘书处执行秘书(代表巴塞尔公约缔约方大会)签订《关于建立巴塞尔公约亚洲太平洋地区培训和技术转让区域中心的框架协议》,规定了设在清华大学的巴塞尔公约亚太区域中心的法律地位、职责和活动。


为落实上述要求,2012年,原环境保护部与清华大学签署了《巴塞尔公约亚洲太平洋地区培训和技术转让区域中心建设管理的协议》,将巴塞尔公约亚太区域中心作为我国履行巴塞尔公约的重要技术支持机构。2009年,巴塞尔公约亚太区域中心被《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》(简称“斯德哥尔摩公约”)缔约方大会会议批准为斯德哥尔摩公约亚太地区能力建设与技术转让中心,亦是全球16个斯德哥尔摩公约区域中心之一。


2015年,原环境保护部函复清华大学《巴塞尔公约亚洲太平洋地区培训和技术转让区域中心议事规则》,规定该区域中心由环境保护部和清华大学共同管理,区域中心主任由污染防治司(现为生态环境部固体废物与化学品司)司长担任。


2018年,生态环境部函复清华大学《关于巴塞尔公约亚太区域中心2018年度会议纪要意见的复函》,进一步明确了区域中心在区域和国家层次的职责范围,包括承担我国巴塞尔公约技术支撑及履约支持工作、组建化学品和废物环境管理智库等。经过20多年的发展,巴塞尔公约亚太区域中心已逐渐形成了废物和化学品管理政策和技术研究、能力建设、信息交换等优势领域,在巴塞尔、鹿特丹和斯德哥尔摩公约联合缔约方大会于2015年和2019年组织的两次全球14个巴塞尔公约区域中心和16个斯德哥尔摩公约区域中心的评估中均获得第一名(双满分),在国内外影响力日增。


《环境与生活》:围绕着履行巴塞尔公约,中国开展了哪些实践?效果如何? 


段立哲:为履行巴塞尔公约,我国按照公约要求指定了国家主管部门(生态环境部、香港特别行政区环境保护署、澳门特别行政区环境保护局)和联络点(生态环境部),并建立了生态环境部、海关总署、商务部等部门协同合作的履约机制。围绕公约关于各缔约方采取行动从源头减少废物的产生、在本国进行无害化管理、尽量减少废物越境转移的要求,我国建立了以《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》为引领的废物管理体系,涵盖废物减量化、资源化、无害化的国内处理要求和进出口管理办法。


在废物减量和无害化管理方面,近年来我国就普遍推行垃圾分类制度、加强固体废物和垃圾处置等作出一系列决策部署,固体废物污染防治工作取得长足进步。2017年5月,全国人大常委会执法检查组组织开展固体废物污染环境防治法执法检查,启动法律修订,新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》已于2020年4月29日审议通过。2018年12月,我国国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》,全国第一批“11+5”个“无废城市”建设试点以及浙江省、吉林省全面启动“无废城市”建设试点工作,探索可复制、可推广的固体废物环境管理示范模式。2020年1月以来,为有效应对新型冠状病毒肺炎疫情,我国相关部门陆续出台《医疗废弃物综合治理工作方案》《医疗废物集中处置设施能力建设实施方案》等系列政策,为全球医疗废物应急管理和处置做出了表率。

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长期以来,欧盟废弃物出口一直在对外贸易中占重要地位。


在废物进出口管理方面,我国严格执行受巴塞尔公约管控的废物出口核准管理。同时,从大力推进生态文明建设、建设美丽中国的大局出发,为保障国内生态环境安全和人民群众健康,我国出台了《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》,先后调整《进口废物管理目录》,大幅减少固体废物进口。


《环境与生活》:在履行巴塞尔公约方面,我国下一步将开展哪些工作?


李金惠:严格进出口管理是我国履约的基本原则:新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第24条规定,国家逐步实现固体废物零进口。随着禁止洋垃圾入境各项任务的扎实推进,预计将于今年年底基本实现固体废物零进口。与此同时,我国允许固体废物加工成原料且符合国家相关原料产品质量标准后,以正常贸易的方式进行进口。


健全废物管理是我国履约的重要内容:开展“无废城市”建设试点成效评估,凝练总结源头减量、资源化利用和无害化处置的管理经验和模式,在“11+5”的城市和园区试点的基础上,继续在省域层面进行建设和推广;构建以环境风险管控和全生命周期考虑的化学品和危险废物管理机制,完善治理体系,提高治理能力,推动实现监管和利用处置能力现代化。

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日本东京的一处塑料垃圾集散地。


积极参与国际合作是我国履约工作重要方向:2019年3月,中法两国发表《关于共同维护多边主义、完善全球治理的联合声明》,明确提出“两国坚定支持通过加强现有机制,尤其是《巴塞尔公约》,针对海洋和陆地塑料污染采取的国际行动。”


2019年5月,根据巴塞尔公约第14次缔约方大会决定,启动《关于塑料废物的确定和无害环境管理及其处置的技术准则》的修订,我国同日本和英国担任修订工作的共同牵头国家,为国际准则的制定贡献我国的智慧和力量。


《环境与生活》:巴塞尔公约在不同时期的工作重点是否一直在变?您预计未来还会有哪些重点关注的领域?


李金惠:巴塞尔公约是落实联合国2030年可持续发展议程的重要的法制化国际平台,致力于通过强化缔约方对废物的环境无害化管理,推动实现可持续的消费和生产模式,以期到2030年,通过预防、减排、回收和再利用,大幅减少废物的产生。


我们再来看看巴塞尔公约的发展历程:第一个十年,公约致力于构建控制危险废物和其他废物越境转移的法律框架,建立了针对越境转移的管制制度,即事先知情同意程序和通知书制度,编制了废物清单及法律范本、责任与赔偿议定书等;第二个十年,公约大力推动废物的环境无害化管理,制定环境无害化管理技术导则的同时探索了革新措施,包括废物伙伴关系、区域中心建设;第三个十年,公约的发展重心更多地转向废物源头减量和环境无害化管理战略,从国际、区域和缔约方三个层次以及政府和处理处置设施两个方面,为不同层级推进和落实源头减量和环境无害化管理提供指导。

尼日利亚大城市拉各斯,男孩身后堆积如山的电子废弃物来自欧洲和北美。.jpg

尼日利亚大城市拉各斯,男孩身后堆积如山的电子废弃物来自欧洲和北美。


近年来,塑料废物、含铅废物、含汞废物、纳米材料等重点废物的全生命周期管理成为公约关注的重点。


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责编:刘国伟


网编:于宝源